【专业解读】

在地方政府实施的不动产征收活动中，评估是重要的一个环节，要严格依据评估的法定程序进行。《评估办法》对于征收评估的法定程序，有着明确具体的规定，其中一些重要程序足以影响评估报告的合法性。 评估公司的选定，应体现被征收人的意思。首先，应由被征收人协商选定，如协商不成，再通过投票、抽签形式来确定。在这个过程中，对于评估公司不应当有地域上的限制。对于以投票、抽签方式来确定评估公司，应当由公证人员对投票、抽签的各个环节进行公证，并出具公证书。 评估人员要入户查勘，对涉及不动产的周边环境、面积、结构、用途等全方位的查勘，并制作查勘记录，拍摄反映不动产状况的影像材料。被征收人应当在场配合协助，提供涉及评估的有关材料，并在查勘记录签名。如被征收人拒绝评估人员入户查勘，对于出现评估遗漏等情况，应承担相应责任。 评估公司根据《房地产估价规范》规定，制作完整的评估报告，由征收实施部门送达给被征收人。实践中，有的评估公司制作的评估报告不完整，较容易缺失的是估价技术报告，甚至只有一张评估结果表。我们认为，应当给被征收人送达形式完整、内容详尽地评估报告，这有助于被征收人充分知悉评估结果的确定依据，便于被征收人申请复核及鉴定。 被征收人对评估报告有异议的，可以申请复核；对复核结果有异议的，可以申请专家委员会进行鉴定。实践中的评估复核及鉴定一般均会维持原评估结果，被征收人申请复核及鉴定，均不能有效救济有失公平的评估报告。我们认为，申请专家委员会进行鉴定，是确保评估公正的最后一道屏障。专家鉴定会应当公开进行，鉴定申请人应当参加鉴定会，听取以及发表意见。鉴定报告应当对评估报告的评估程序、评估依据、评估假设、评估技术路线、评估方法选用、参数选取、评估结果确定方式等评估技术问题作出详尽地分析，而不是只言片语的作出维持原评估报告的决定。

【案例评析】

基本案情:2013年1月25日，夏津县政府作出夏征评估告字【2013】1号《关于选定中心市场片区改造项目房屋征收评估机构的公告》，并于当天向社会公众公布。3月9日，夏津县政府作出夏征方案告字【2013】2号《关于公布中心市场片区改造项目房屋征收补偿方案的公告》（征求意见稿），向社会公众征求意见。同日，夏津县政府作出夏征评估告字【2013】4号《关于公布中心市场片区改造项目房屋征收评估机构的公告》，并于当天向社会公众公布。2013年5月18日，夏津县政府作出夏征告字【2013】2号《房屋征收决定公告》和《中心市场片区改造项目房屋征收补偿方案》，决定由夏津县城市建设综合开发房屋征收管理办公室对中心市场片区改造项目用地范围内的房屋实施征收。刘先生所有的商业用房位于征收范围内。2013年5月18日，德州正元土地房地产咨询评估有限公司对刘先生房屋作出估价报告，但房屋征收部门并未将该分户报告转交给刘先生。房屋征收部门因与刘先生未能达成协议。2013年8月26日，夏津县政府作出夏征补字【2013】45号《房屋征收补偿决定书》，并送达给刘先生。刘先生不服征收补偿决定书，向德州市政府提起行政复议申请，德州市政府作出德政复决字【2013】60号《行政复议决定》，维持了该征收补偿决定。刘先生不服，向法院提起行政诉讼，请求撤销此征收补偿决定书。

司法裁判：夏津县人民法院作出了（2014）夏行初字第33号《行政判决书》，判决认为：夏津县政府作出的夏征补字【2013】45号《房屋征收补偿决定书》，事实清楚、程序合法、适用法律正确，遂判决驳回刘先生的诉讼请求。原告不服，提起上诉。 德州市中级人民法院作出了（2014）德中行终字第47号《行政判决书》，判决认为：德州正元土地房地产咨询评估有限公司出具的房屋征收分户评估报告是被上诉人对上诉人进行货币补偿的主要依据。根据《征收条例》第16条、第17条第20条之规定，被上诉人未能提供证据证明房屋征收部门在征收范围内已向被征收人公示分户的初步评估结果和已向被征收人转交分户评估报告，实质上影响了上诉人对评估结果申请复核评估的权利。评估程序作为房屋征收补偿决定的子程序，也应符合相关法律规定，评估程序不完善会导致房屋征收补偿决定不合法。遂判决撤销夏津县法院作出的（2014）夏行初字第33号《行政判决书》；撤销夏津县政府作出的夏征补字【2013】45号《房屋征收补偿决定书》。

简要评析：合法有效的评估报告是地方政府作出征收补偿决定的重要事实依据。根据《评估办法》之规定，应当向被征收人送达评估报告，以保证被征收人申请复核和申请鉴定的权利。如果评估报告没有依法送达给被征收人，或者被征收人申请复核、申请鉴定后，评估机构、鉴定机构没有作出并送达复核、鉴定意见，评估报告均不能作为地方政府作出征收补偿决定的有效依据。司法实践中，不少征收补偿决定案件，因评估报告的送达问题，法院作出了地方政府败诉的判决。

【实务应对】

评估报告是征收主体作出征收补偿决定，所决定货币补偿数额的重要事实依据。在被征收人对征收补偿决定提起的诉讼中，法院应当重点审查评估报告的合法性。特别对评估是否履行了重大程序进行审查，如果没有履行重大的法定程序，如：评估公司没有依法选定，评估人员没有入户查勘，评估报告没有依法送达，复核或鉴定后的结论报告没有送达等，法院应当作出撤销或确认征收补偿决定违法判决。

【法规链接】

《资产评估法》

 第22条　委托人有权自主选择符合本法规定的评估机构，任何组织或者个人不得非法限制或者干预。 评估事项涉及两个以上当事人的，由全体当事人协商委托评估机构。 委托开展法定评估业务，应当依法选择评估机构。 第23条　委托人应当与评估机构订立委托合同，约定双方的权利和义务。 委托人应当按照合同约定向评估机构支付费用，不得索要、收受或者变相索要、收受回扣。 委托人应当对其提供的权属证明、财务会计信息和其他资料的真实性、完整性和合法性负责。 第24条　对受理的评估业务，评估机构应当指定至少两名评估专业人员承办。委托人有权要求与相关当事人及评估对象有利害关系的评估专业人员回避。 第25条　评估专业人员应当根据评估业务具体情况，对评估对象进行现场调查，收集权属证明、财务会计信息和其他资料并进行核查验证、分析整理，作为评估的依据。 第26条　评估专业人员应当恰当选择评估方法，除依据评估执业准则只能选择一种评估方法的外，应当选择两种以上评估方法，经综合分析，形成评估结论，编制评估报告。 评估机构应当对评估报告进行内部审核。 第27条　评估报告应当由至少两名承办该项业务的评估专业人员签名并加盖评估机构印章。 评估机构及其评估专业人员对其出具的评估报告依法承担责任。 委托人不得串通、唆使评估机构或者评估专业人员出具虚假评估报告。 第28条　评估机构开展法定评估业务，应当指定至少两名相应专业类别的评估师承办，评估报告应当由至少两名承办该项业务的评估师签名并加盖评估机构印章。 第29条　评估档案的保存期限不少于十五年，属于法定评估业务的，保存期限不少于三十年。 第30条　委托人对评估报告有异议的，可以要求评估机构解释。 第31条 委托人认为评估机构或者评估专业人员违法开展业务的，可以向有关评估行政管理部门或者行业协会投诉、举报，有关评估行政管理部门或者行业协会应当及时调查处理，并答复委托人。 第32条　委托人或者评估报告使用人应当按照法律规定和评估报告载明的使用范围使用评估报告。 委托人或者评估报告使用人违反前款规定使用评估报告的，评估机构和评估专业人员不承担责任。 

《征收条例》

 第19条　对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。 对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。 房屋征收评估办法由国务院住房城乡建设主管部门制定，制定过程中，应当向社会公开征求意见。 第20条　房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。 房地产价格评估机构应当独立、客观、公正地开展房屋征收评估工作，任何单位和个人不得干预。 

《评估办法》 

第4条　房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。 房地产价格评估机构不得采取迎合征收当事人不当要求、虚假宣传、恶意低收费等不正当手段承揽房屋征收评估业务。 第6条　房地产价格评估机构选定或者确定后，一般由房屋征收部门作为委托人，向房地产价格评估机构出具房屋征收评估委托书，并与其签订房屋征收评估委托合同。 房屋征收评估委托书应当载明委托人的名称、委托的房地产价格评估机构的名称、评估目的、评估对象范围、评估要求以及委托日期等内容。 房屋征收评估委托合同应当载明下列事项： （一）委托人和房地产价格评估机构的基本情况； （二）负责本评估项目的注册房地产估价师； （三）评估目的、评估对象、评估时点等评估基本事项； （四）委托人应提供的评估所需资料； （五）评估过程中双方的权利和义务； （六）评估费用及收取方式； （七）评估报告交付时间、方式； （八）违约责任； （九）解决争议的方法； （十）其他需要载明的事项。 第7条　房地产价格评估机构应当指派与房屋征收评估项目工作量相适应的足够数量的注册房地产估价师开展评估工作。 房地产价格评估机构不得转让或者变相转让受托的房屋征收评估业务。 第9条　房屋征收评估前，房屋征收部门应当组织有关单位对被征收房屋情况进行调查，明确评估对象。评估对象应当全面、客观，不得遗漏、虚构。 房屋征收部门应当向受托的房地产价格评估机构提供征收范围内房屋情况，包括已经登记的房屋情况和未经登记建筑的认定、处理结果情况。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。 对于已经登记的房屋，其性质、用途和建筑面积，一般以房屋权属证书和房屋登记簿的记载为准；房屋权属证书与房屋登记簿的记载不一致的，除有证据证明房屋登记簿确有错误外，以房屋登记簿为准。对于未经登记的建筑，应当按照市、县级人民政府的认定、处理结果进行评估。 第12条　房地产价格评估机构应当安排注册房地产估价师对被征收房屋进行实地查勘，调查被征收房屋状况，拍摄反映被征收房屋内外部状况的照片等影像资料，做好实地查勘记录，并妥善保管。 被征收人应当协助注册房地产估价师对被征收房屋进行实地查勘，提供或者协助搜集被征收房屋价值评估所必需的情况和资料。 房屋征收部门、被征收人和注册房地产估价师应当在实地查勘记录上签字或者盖章确认。被征收人拒绝在实地查勘记录上签字或者盖章的，应当由房屋征收部门、注册房地产估价师和无利害关系的第三人见证，有关情况应当在评估报告中说明。 第13条　注册房地产估价师应当根据评估对象和当地房地产市场状况，对市场法、收益法、成本法、假设开发法等评估方法进行适用性分析后，选用其中一种或者多种方法对被征收房屋价值进行评估。 被征收房屋的类似房地产有交易的，应当选用市场法评估；被征收房屋或者其类似房地产有经济收益的，应当选用收益法评估；被征收房屋是在建工程的，应当选用假设开发法评估。 可以同时选用两种以上评估方法评估的，应当选用两种以上评估方法评估，并对各种评估方法的测算结果进行校核和比较分析后，合理确定评估结果。 第16条　房地产价格评估机构应当按照房屋征收评估委托书或者委托合同的约定，向房屋征收部门提供分户的初步评估结果。分户的初步评估结果应当包括评估对象的构成及其基本情况和评估价值。房屋征收部门应当将分户的初步评估结果在征收范围内向被征收人公示。 公示期间，房地产价格评估机构应当安排注册房地产估价师对分户的初步评估结果进行现场说明解释。存在错误的，房地产价格评估机构应当修正。 第17条　分户初步评估结果公示期满后，房地产价格评估机构应当向房屋征收部门提供委托评估范围内被征收房屋的整体评估报告和分户评估报告。房屋征收部门应当向被征收人转交分户评估报告。 整体评估报告和分户评估报告应当由负责房屋征收评估项目的两名以上注册房地产估价师签字，并加盖房地产价格评估机构公章。不得以印章代替签字。 第18条　房屋征收评估业务完成后，房地产价格评估机构应当将评估报告及相关资料立卷、归档保管。 第19条　被征收人或者房屋征收部门对评估报告有疑问的，出具评估报告的房地产价格评估机构应当向其作出解释和说明。 第20条　被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估。 申请复核评估的，应当向原房地产价格评估机构提出书面复核评估申请，并指出评估报告存在的问题。 第21条　原房地产价格评估机构应当自收到书面复核评估申请之日起10日内对评估结果进行复核。复核后，改变原评估结果的，应当重新出具评估报告；评估结果没有改变的，应当书面告知复核评估申请人。 第22条　被征收人或者房屋征收部门对原房地产价格评估机构的复核结果有异议的，应当自收到复核结果之日起10日内，向被征收房屋所在地评估专家委员会申请鉴定。被征收人对补偿仍有异议的，按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第26条规定处理。 第23条　各省、自治区住房城乡建设主管部门和设区城市的房地产管理部门应当组织成立评估专家委员会，对房地产价格评估机构做出的复核结果进行鉴定。 评估专家委员会由房地产估价师以及价格、房地产、土地、城市规划、法律等方面的专家组成。 第24条　评估专家委员会应当选派成员组成专家组，对复核结果进行鉴定。专家组成员为3人以上单数，其中房地产估价师不得少于二分之一。 第25条　评估专家委员会应当自收到鉴定申请之日起10日内，对申请鉴定评估报告的评估程序、评估依据、评估假设、评估技术路线、评估方法选用、参数选取、评估结果确定方式等评估技术问题进行审核，出具书面鉴定意见。 经评估专家委员会鉴定，评估报告不存在技术问题的，应当维持评估报告；评估报告存在技术问题的，出具评估报告的房地产价格评估机构应当改正错误，重新出具评估报告。 第26条　房屋征收评估鉴定过程中，房地产价格评估机构应当按照评估专家委员会要求，就鉴定涉及的评估相关事宜进行说明。需要对被征收房屋进行实地查勘和调查的，有关单位和个人应当协助。