城中村改造的若干问题

纪召兵

2024年10月17日，住建部部长在国务院新闻办公室举行的新闻发布会上，提出了新增实施100万套城中村改造和危旧房改造。 2024年11月15日，住建部、财政部联合印发通知，部署各地进一步做好城中村改造工作。

在当前经济形势下，有的城市会加快推进城中村改造工作。为此，我梳理了一下城中村改造中的一些基本问题，以帮助被征收人了解搬迁改造，以维护自身的合法权益。

       一、城中村的由来及现状

     “城中村”，顾名思义，是城市中的村庄。以前，临近城市的农村，由于城市扩大建设的需要，征收了农村的全部农用地。同时，为了节省建设成本，绕开了农村农民住宅房屋区域，就这样便形成了城市中的村庄。同时，村委会改名为居委会，农村居民户口转为城镇居民户口，生活上会有一些保障措施，大多数的村民自谋职业。

城中村是个什么样的状况呢？1.大多城中村位置处于城市的繁华地带，村民生活已经城市化了；2.对于宅基地土地所有权的性质，有的早已转为国有土地，有的还属于集体所有土地。已转为国有土地的，并不影响村民享有的宅基地使用权，以及房屋产权的各项权利；3.城中村房屋一般为多层楼房，建筑质量参差不齐；4.居民房屋除居住使用外，还进行出租经营，从事宾馆、超市、餐饮等服务业，租金收入成为城中村居民家庭生活重要的经济来源。

       二、城中村改造的必要性

       城中村改造，就是对城中村的居民房屋进行搬迁，把土地空间腾出来，其必要性在于：1. 集约化使用土地，使城市功能布局更加科学合理，进一步提高城市形象及城市居民的生活品质；2.有的城中村，市政设施不配套，村内环境比较脏、乱、差；3.房屋建筑密度大、质量参差不齐，安全性较差，火灾隐患突出；4.当前经济形势下，进一步拉动内需，释放新型城镇化的潜力，形成新的经济增长点。

三、城中村改造的本质

实践中，不少的城中村改造，往往以村（居）委会的名义，发通知，制作发布搬迁补偿安置方案，居民跟村（居）委会签订搬迁补偿协议。甚至，有的地方，对没有签订补偿协议的被拆迁人，召开村民代表会议决议收回其宅基地。但是，我们应该看到，由地方人民政府重新规划城市建设，统筹组织运作搬迁改造工作，甚至动员政府各个部门的人员参与，补偿安置款来自于地方政府财政或者建设用地单位，安置房由政府进行规划建设。城中村居民房屋被拆除后，土地使用权由地方人民政府收回，由地方政府再出让或者划拨给用地单位进行建设。所以说，城中村改造的本质，是地方人民政府实施的征收活动。

四、城中村改造与村（居）委会的关系

       以上我们分析了城中村改造系地方人民政府实施的征收活动。农村的权力机构有村民会议、村民代表会议，常设的管理机构有村民委员会（村委会）。同时，还有村党支部委员会。村（居）委会是村民自我管理、自我服务的群众自治组织，不是一级行政机关。村（居）委会没有实施征地拆迁，以及强制拆除的法定职权。村委会作为村民选出的管理组织，要对村民负责，首先要发挥维护每一个村民合法权益的代理职责。根据法律规定，村（居）委会又有协助、配合地方人民政府，实施征地拆迁工作的义务。村委会了解每家每户的具体情况，作为政府与居民沟通协商的桥梁，能更好地促进搬迁工作的顺利进行。所以说，村（居）委会配合实施的有些活动，性质上属于行政委托，法律责任由地方人民政府承担。

五、城中村改造的法律依据

城中村改造是地方人民政府的征收活动，应当依法进行。那么，城中村改造基本的法律依据有哪些？首先，因城市规划的调整实施而拆迁，是依据《中华人民共和国城乡规划法》之规定，落实实施城市规划的需要。有的城中村的原集体土地早已经有权机关作出了征地批复，发布了征地公告。根据《中华人民共和国民法典》规定，集体土地所有权性质即转变国有了。虽然，土地所有权的性质变化了，但居民依然对房屋有所有权，对宅基地有土地使用权。这时候，再实施搬迁改造工作，应当适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。对于城中村的土地性质，依然还是集体所有的，那就根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定来实施。有的城中村改造，并不是严格按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》，或者《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定的程序，一步一步地进行。有的地方，开个动员会，张贴了搬迁补偿安置方案，就开始协商补偿安置工作。甚至，有的地方，什么文件材料都没有，就开始协商搬迁。如果说，居民属于自愿搬迁，并且在平等协商情况下解决好补偿的话，这也是根据《中华人民共和国民法典》规定的，在市场经济条件下自愿交易的结果。

六、城中村改造的搬迁补偿安置标准

城中村居民中的房屋，基本上是住宅房屋，有的房屋出租经营。也有的临街，部分房屋改造成商铺。根据《中华人民共和国土地管理法》或者《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，城中村改造居民住宅房屋的补偿安置标准，应当保障搬迁居民的居住条件以及生活水平。现实中，在进行城中村改造时，在充分听取居民意见情况下，制定一份符合法定补偿标准的补偿安置方案。征收补偿安置方案，是进行补偿安置协商的依据。当然，城中村村民房屋等情况，也会有不同。另外，拆迁居民所获得的搬迁补偿标准，也与他的认知、能力等因素有很大的关系。所以，在这里，我们讲到了三个补偿标准。一个是法定补偿标准，一个是形式上的补偿标准，还有就是城中村居民实际获得的补偿标准。

七、城中村改造的搬迁补偿安置方案

城中村改造，不管基于已是国有土地，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，还是集体土地依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定进行，都要依法制作搬迁补偿安置方案，作为拆迁方与被拆迁人进行补偿协商的依据。实践中，搬迁补偿安置方案对于给予被拆迁人具体补偿安置标准的依据是不同的：有的按户给予补偿安置；有的按户籍登记的人口；有的按房屋的建筑面积，或总建筑面积的一定比例；有的按宅基地面积或土地手续上的登记面积。对此，我们认为，只要是依法履行充分听取了被拆迁人的意见等程序，只要是满足法律规定的保障了被征收人的居住条件及生活水平，就是一份有效补偿安置依据。当然，在涉及到征收补偿决定或者行政赔偿的案件，人民法院应注意审查补偿安置方案的合法性以及合理性。

八、城中村改造补偿安置的“户”

有的城中村改造，给予搬迁居民的补偿安置标准，是以“户”为补偿安置单位的。在搬迁补偿协商中，往往何为“一户”，会产生分歧。那么如何界定为户呢？对此，法律法规上并没有明确规定。当然，在制定城中村改造补偿安置方案时，可以在充分听取被拆迁人意见的基础上，来确定构成一户的标准。我认为，是否构成一户，可以考虑以下几个因素：1.是否有独立的宅基地房屋；2.户籍登记情况；3.是否享受村民待遇以及承担村民义务情况；4.年龄、婚姻、工作、生活；5.村规民俗以及村民代表大会决议。实践中，比较有争议的问题是，出嫁结婚生活在本村的女儿，能不能享受按一户标准进行补偿安置。我认为要考虑以上因素， 要遵守《妇女权益保障法》的规定，依法保护妇女的合法权益。

    九、城中村改造中住改非房屋的补偿

城中村，有的居民房屋临街，就把部分房子改造成了门面进行经营，保障了居民一家的生活。但较多的是，并没有办理产权登记，或者住宅改为非住宅以后，没有办理房屋用途的变更登记。城中村改造时，不少地方出台的补偿安置政策，按原房本登记的住宅性质进行补偿。我认为，对于房屋性质的认定，不能只看原产权证书上的登记。应结合以下因素考虑：1.经营期限；2.是否持有经营手续；3.房屋位置；4.建造规划设计情况。另外，在市场经济下的搬迁改造，特别为商业利益项目的搬迁改造，对于房屋性质及搬迁补偿，应以协商精神来确定。

    十、城中村改造的基本程序

如何进行城中村改造，也就是城中村改造的法律程序。有的地方，适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定来实施；有的地方，适用《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定的程序来进行。还有的地方，直接以村（居）委会或者开发商与被拆迁人以协商搬迁方式实施。大体来说，基本的流程如下：（一）发布通知公告，启动搬迁工作；（二）征求村民意见，制定发布拆迁补偿安置方案；（三）进行调查确认户籍、房地产等情况；（四）对房屋及附属物进行评估；（五）协商签订补偿协议后搬迁；对于达不成补偿协议的，根据法律规定，地方政府应实施下一步的征收程序。但不少城中村改造，对于没有签订补偿协议的被拆迁人，房屋被拆除后，就不管了。征收主体怠于行使法定职权，造成了城中村改造遗留个别被拆迁人的补偿争议，也影响了下一步的项目建设。

十一、城中村改造中的评估问题

       对于土地性质早已经是国有土地的城中村改造，适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》《国有土地上房屋评估办法》的规定；对于土地性质仍为集体土地的，也可以适用《中华人民共和国资产评估法》《房地产估价规范》《国有土地上房屋评估办法》规定进行评估。合法合理的评估报告，可以做为拆迁双方协商的依据。实践中，有的人主张，对于土地性质仍然为集体土地的，只能评估房屋的重置价格，不能评估房地产的市场价格。我认为，这个思维是僵化的，城市中的房地产价值因素在于位置、性质、面积等，与土地所有权的性质无关。有人还说，土地管理法规定集体土地上房屋不能交易，所以不能评估市场价格，这种说法也是很机械的。对于拆迁改造，是可以理解为一种市场经济下的平等交易，只是交易一方为地方人民政府。关键是按照法律规定精神，做到保障居住条件和生活水平，只有给予真正的市场价格才能做到的。当然，我们所说的评估，可以从广义来理解应用。一个正常的成年人，对于自己的房产，完全可以参照周边房地产市场价格掂量出来的。实践中，征收部门委托作出比较多的评估，并不能够反映房地产的市场价格，或装修等附属物的价值。实际上,没有评估，可能对被拆迁人更有利。如山东省、天津市、内蒙古自治区出台征收条例，就规定给予被征收人货币补偿价格，不论房屋新旧等，以周边新建商品房的价格为准。

十二、城中村改造中的违法建筑

       在城中村改造中，常常会涉及到违法建筑的话题。根据法律规定，政府实施征收，需要对没有产权登记的房屋进行调查、认定、处理。认定要依据法律、法规、规章、政策性文件，还要结合当地实际情况。建设手续不全的原因是多方面的，做出认定前，要听取被拆迁人的意见。要将认定结果要公示，最好是做出认定书，送达给被征收人。现实中，有的拆迁工作人员将建设手续不全的，没有办理产权登记的，一户多宅等情况，说成违法建筑，不予补偿安置，或给予过低的补偿。应该说，拿违法建筑来说事，在城中村改造中，是一种促进搬迁工作的手段。而一般的被征收人，法律法规懂的少。对方一说违法建筑就慌张，所以，被征收人要提高对拆迁博弈的认知，从战略上要藐视，战术上要重视，要大大方方地据理力争，可以对认定书或行政处罚决定书，提起复议或诉讼来维权。

十三、城中村改造中的危房问题

       城中村房屋，大多是自建房，有的建房时间较久了，建房当时的经济条件不好，后来又不允许翻建，房屋主体结构安全会有些问题。在城中村改造中，有的拆迁方以房屋系危房，对个人、周边会有危险为借口，要被拆迁人搬离，搬离后，对房屋实施拆除。甚至，有的地方，在拆除周边房屋时，有意造成没有签订补偿协议户房屋毁损，再拿危房来说事。本来是征收改造问题，要是不搬迁改造的话，可能也没有人会想起老百姓房屋的安危。对于危房的认定和处理，可以看一看《城市危险房屋管理规定》。需要明确的是，对于实施拆迁改造活动中，进行所谓拆“危房”，属于行政目的不当，滥用行政职权。被拆迁人可以镇定自若地对有关通知、决定，提起行政复议或行政诉讼，也可以进行投诉举报。

十四、城中村改造中的收回宅基地批复

       在城中村改造中，有的建设项目用地急。从形式上，有的村委会召开村民代表会议决议收回没有签订补偿协议，没有搬迁的户，然后由县级政府作出收回宅基地的决定。这么做的目的，一来为实施强制拆除，找一个好像能说的过去的理由；二来，想绕过征收程序，找一个快捷地办理建设手续，好像能蒙过去的理由。那么，对于以上做法，是否合法有效，我们来分析一下。《中华人民共和国土地管理法》第66条规定，在农村，为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地情况办理程序。而拆迁区域，已经是城中村了，已在城市规划内，是地方政府收回土地使用权，重新规划使用土地，通过划拨或出让方式进行建设。所以，结论是清晰的，实施城中村改造时，不能适用《中华人民共和国土地管理法》第66条规定。

十五、城中村改造中的围档建设

       在城中村改造中，有的地方为了快速推进搬迁工作，确定了改造范围后，迅速修建围档。这样一来，沿街商铺没法经营了，改造范围内居民的生活、出行、安全受到了影响，也拉满了拆迁气氛。同时往往也会遭到搬迁区域内居民的反对，并引起冲突。修建围档，客观上影响着区域内被拆迁人的经营、出行、生活以及安全等，属于明显的侵权行为。修建围档，征收部门应要考虑改造区域内，被拆迁人签订补偿协议的状况，补偿是否已到位，是否同意搬迁拆除，以及实施征收程序的情况。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第27条：“任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。”所以，修建围档，明显违反了法律规定，行政目的明显不当。

    十六、城中村改造的责任主体

       城中村改造中，有的被拆迁人房屋被偷拆，被强制拆除，以及被偷拆强拆后补偿安置问题一直得不到解决，还有的会出现不履行补偿协议的情况。那么这些问题，找谁来解决，也就是说由谁来承担法律责任呢？首先，城中村改造是政府重新进行城市规划，由地方人民政府统筹组织运作实施的征收活动。村（居）委会的性质，大家都比较清楚了，它是群众自治组织，没有实施征地拆迁法定职权，更不能实施强制拆除活动。城中村改造中，村委会以其名义发通知、签订补偿协议的配合协助活动，属于行政委托，法律责任应由政府来承担。实践中，对于有的被拆迁人房屋被实施拆除后，甚至土地已经使用了，补偿问题迟迟得不到解决。被拆迁人找到行政机关，但往往说是村委会自行改造等推托。《国有土地上房屋征收与补偿条例 》或《土地管理法实施条例》规定地很清楚，征收主体应当及时落实法律规定，履行法定职责，尽快解决城中村改造中遗留的补偿争议，以建设项目的顺利进行。

   十七、城中村改造中的补偿谈判

城中村改造的核心在于补偿安置，补偿安置标准的协商谈判，是城中村改造活动中的核心工作。协商谈判不是一件容易的事，城中村改造中拆迁双方的协商，更加不容易。被拆迁人要了解掌握拆迁协商谈判的特点、方法。

       应该说，拆迁补偿的协商谈判是一场认知战、信息战、心理战、能力战。人和人的差距首要在于认知。拆迁实践中，拆迁方很懂被拆迁人。拆迁方能充分了解被拆迁人的性格、经历、工作、能力等情况，被拆迁人也要充分了解拆迁方及拆迁项目等情况。协商谈判就是一场说服，最终让对方心理上接受。协商谈判的结果，反映出一个人的能力状况。

       拆迁方有权利、有资源、有经验。他们对被拆迁人全方位的了解，如性格、健康、工作、经历、能力等，进行精准地分析，察言观色的能力强。他们擅长运用各种手段，如政策文件、征收补偿安置方案、评估报告、违法建筑、强制拆除、奖励时限、亲属工作、查处等。他们进行协商谈判的手法主要有：算帐分析法、同类比较法、拒绝要求法、期限压迫法、白脸红脸法、分化瓦解法、中断晾凉法、反复商谈法等等。

       实践中，被拆迁人一般是普通老百姓，有些文化程度不高、社会见识少、胆小怕事，更不用说协商谈判的技能了。所以，到改造搬迁了，多了解、多学习，提高自己的协商能力。下面我说一下报价的基本原则，供被拆迁人参考：（1）尽量不先报具体的价。拆迁方往往会让被拆迁人报价，以锚定被拆迁人的心理底价。被拆迁人一旦说了价格，接着再让你找具体依据。被拆迁人可以用同样的办法，让拆迁方说一下购买价呀；（2）依法报价。依照法律规定的精神报价，而不是仅仅根据政策文件、搬迁补偿方案报价；（3）合情合理。说出的诉求，符合情理；（4）适当提高。搬迁协商就是讨价还价，要预留让步空间；（5）长期坚定。被拆迁人不管碰上怎样的打压，一直坚持合理诉求；（6）不断提高。找出合理理由，不断提高报价。

    十八、城中村改造签订补偿协议的注意事项

在城中村改造中，拆迁双方谈好了，要把谈好的补偿标准，落实到位，落实到位就是要签好补偿协议。补偿协议是拆迁双方的法律文件，是解决以后出现履行争议时的依据。实践中，往往是拆迁方提供的格式化版本，有的补偿安置事项没有约定，有的事项则约定不明确具体。如果签订补偿协议了，搬出了，房屋拆除了。如协议出现履行争议，被拆迁人再找拆迁方协商，往往对被拆迁人不利。

       城中村改造中，跟被拆迁人签订补偿协议签字盖章的主体，有的地方不是征收主体或征收部门或征收实施单位。有的基于行政委托，跟村（居）委会、拆迁事务所、拆迁公司签订。也就说，形式上跟以上单位签订补偿协议，实际的责任方为地方人民政府，这是没有问题的。还有的，跟开发商签订补偿协议，这是基于市场经济条件的自愿搬迁平等交易的结果，也是没有问题的。

       被拆迁人需要重点关注的是，补偿协议约定是否具体明确、全面到位。一般有以下几点需要注意：1.实践中，补偿协议往往是格式化文本，拆迁方总会说大家都是这么签的。应该说，补偿协议是双方的合议，要根据双方谈好的内容进行确定。但现实中，拆迁方为了在形式上平衡统一补偿安置标准等原因，也可以在签格式化协议的同时，再签订一份个性化的补充协议；2.补偿协议内容一定要具体明确，具有可操作性；3.一定要约定拆迁方的违约责任，以保障拆迁方能够有效履约。特别如协议安置期房，对交房时间、房屋位置、面积、户型、用地性质等，出现不符合协议约定，需要约定违约责任；

有的地方在被拆迁人签订补偿协议外，基于拆迁方的要求，还要签订保密协议，我认为这是可以理解的。还有的补偿款项，拆迁方不同意签订协议，甚至不愿意被拆迁人留存书面材料，对此也可以灵活地处理。但要注意，额外答应的小项补偿款到位后，再搬迁。

城中村改造会涉及到纷繁复杂的问题，被征收人最好要较早地委托专业律师介入，在专业律师的全程陪伴下，才有希望拿到公平合理的补偿。